Ultimo aggiornamento: 16 Giugno 2026

Ordinanza di demolizione: come difendersi e quando si puo’ impugnare

In sintesi. L’ordinanza di demolizione e’ il provvedimento con cui il Comune, accertata l’esistenza di un’opera abusiva, ordina al responsabile di abbatterla e di ripristinare lo stato dei luoghi. Si tratta di un atto vincolato e dovuto: una volta riscontrato l’abuso, l’amministrazione non ha discrezionalita’ sull’an, deve provvedere. Questo, pero’, non significa che l’ordinanza sia inattaccabile. Il provvedimento puo’ presentare vizi — difetto di istruttoria, errata qualificazione dell’intervento, scorretta individuazione dell’area di sedime e dell’area da acquisire, mancata considerazione di una sanatoria o di un condono pendenti, vizi di notifica o errata individuazione del destinatario — che possono fondare un ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale. Chi riceve l’ordine deve avere ben chiari due termini distinti, che decorrono in parallelo: i 90 giorni assegnati per demolire spontaneamente, decorsi i quali scatta l’acquisizione gratuita dell’opera e dell’area al patrimonio comunale (art. 31 del DPR 380/2001), e i 60 giorni, perentori, per impugnare l’atto davanti al TAR, eventualmente con un’istanza di sospensiva cautelare. In questa guida esaminiamo la natura e il quadro normativo dell’ordinanza (artt. 27 e 31 del Testo Unico Edilizia), le conseguenze dell’inottemperanza, i vizi piu’ frequentemente contestabili, le vie della sanatoria (accertamento di conformita’ ex art. 36 e fiscalizzazione ex art. 34), le novita’ del decreto Salva Casa del 2024 e gli strumenti di tutela davanti al giudice amministrativo.

Che cos’e’ l’ordinanza di demolizione per abuso edilizio?

Risposta diretta. L’ordinanza di demolizione e’ il provvedimento sanzionatorio con cui il Comune, accertata la realizzazione di un’opera in assenza o in difformita’ dal titolo edilizio, ingiunge al responsabile dell’abuso di demolire l’opera e di ripristinare lo stato dei luoghi a proprie spese. La disciplina e’ contenuta principalmente negli artt. 27 e 31 del DPR 380/2001 (Testo Unico dell’Edilizia).

Il sistema repressivo degli abusi edilizi ruota attorno al potere di vigilanza del Comune sull’attivita’ urbanistico-edilizia. L’art. 27 del DPR 380/2001 attribuisce al dirigente o al responsabile del competente ufficio comunale il compito di vigilare sull’attivita’ edilizia nel territorio per assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici e alle modalita’ esecutive fissate nei titoli abilitativi. Quando viene accertata l’esecuzione di opere in violazione di tali norme, l’ufficio interviene con i provvedimenti repressivi previsti dal Testo Unico.

L’art. 31 disciplina poi l’ipotesi piu’ grave: gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformita’ da esso o con variazioni essenziali. In questi casi il responsabile dell’ufficio ingiunge la demolizione, assegnando un termine entro il quale provvedere.

La natura di atto vincolato

Un punto centrale, spesso frainteso, riguarda la natura dell’ordinanza di demolizione. La giurisprudenza amministrativa e’ costante nel qualificarla come atto vincolato e dovuto: una volta accertato l’abuso, l’amministrazione non gode di alcuna discrezionalita’ sull’opportunita’ di intervenire, ma e’ tenuta a emettere il provvedimento repressivo. La demolizione non e’ una sanzione discrezionale, bensi’ la conseguenza necessaria dell’accertamento dell’illecito.

Questa natura vincolata ha conseguenze pratiche rilevanti sul piano della difesa. Da un lato, riduce lo spazio per contestare il merito della scelta repressiva: non si puo’ invocare, ad esempio, un generico interesse a conservare l’opera o la sua utilita’ sociale. Dall’altro, non azzera affatto la possibilita’ di tutela: restano pienamente sindacabili i presupposti dell’atto (l’effettiva esistenza e qualificazione dell’abuso), la correttezza dell’istruttoria, l’individuazione del destinatario e dell’oggetto della demolizione, il rispetto delle regole procedimentali e di notifica.

Demolizione d’ufficio e ingiunzione: artt. 27 e 31 a confronto

Una distinzione utile riguarda le due principali modalita’ di reazione del Comune. In alcune ipotesi previste dall’art. 27 — in particolare per opere realizzate su aree vincolate o di particolare pregio — l’amministrazione puo’ procedere direttamente alla demolizione delle opere abusive. Nell’ipotesi ordinaria dell’art. 31, invece, il Comune non demolisce immediatamente, ma ingiunge al responsabile di provvedere entro un termine, riservandosi l’intervento sostitutivo solo in caso di inottemperanza. Comprendere quale norma e quale meccanismo il Comune abbia attivato e’ il primo passo per impostare correttamente la difesa.

Cosa succede se non si demolisce entro 90 giorni?

Risposta diretta. Ai sensi dell’art. 31, comma 3, del DPR 380/2001, se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi entro 90 giorni dall’ingiunzione, l’opera abusiva e l’area di sedime, nonche’ l’area circostante necessaria secondo le prescrizioni urbanistiche, sono acquisite di diritto e gratuitamente al patrimonio del Comune.

Il termine di 90 giorni e’ la scadenza piu’ delicata della vicenda. Decorso inutilmente, scatta l’effetto acquisitivo a favore dell’ente. La legge fissa un limite quantitativo all’area aggiuntiva: l’area acquisita, oltre a quella di sedime, non puo’ essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.

La natura dell’inottemperanza e dell’atto di acquisizione

Sul punto e’ intervenuta l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 16 del 2023, che ha fornito chiarimenti importanti. La Plenaria ha affermato che l’inottemperanza all’ordine di demolizione costituisce un illecito autonomo, di carattere omissivo e legato al bene (propter rem), distinto dall’illecito originario commesso con la realizzazione dell’opera abusiva. Quanto all’atto di acquisizione al patrimonio comunale, la Plenaria ne ha riconosciuto la natura essenzialmente dichiarativa: l’effetto acquisitivo dell’opera e dell’area di sedime si produce di diritto alla scadenza del termine, mentre l’atto formale del Comune lo accerta e lo rende opponibile, con effetti in parte costitutivi per l’eventuale area ulteriore individuata.

Questa ricostruzione spiega perche’ la tempestivita’ della reazione sia cosi’ importante: una volta maturata l’inottemperanza e prodottosi l’effetto acquisitivo, la posizione del privato si indebolisce notevolmente, sia rispetto alla possibilita’ di sanare l’abuso sia rispetto al recupero del bene.

L’acquisizione gratuita al patrimonio comunale

L’acquisizione segue uno scopo preciso: una volta che il bene e’ transitato nel patrimonio del Comune, l’ente puo’ procedere alla demolizione a spese del responsabile dell’abuso, oppure — con deliberazione del consiglio comunale e in presenza di prevalenti interessi pubblici, sempre che l’opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell’assetto idrogeologico — conservare l’opera per finalita’ pubbliche. Cio’ non toglie che l’effetto tipico resti la demolizione: l’acquisizione e’ lo strumento che consente all’amministrazione di eseguirla in danno del privato inadempiente.

Entro quando e come si impugna l’ordinanza di demolizione?

Risposta diretta. L’ordinanza di demolizione e’ un provvedimento amministrativo e va impugnata con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale competente per territorio entro il termine perentorio di 60 giorni dalla notifica o dalla piena conoscenza dell’atto. Si tratta di un termine diverso e da non confondere con i 90 giorni assegnati per la demolizione spontanea.

I due termini da non confondere

E’ un errore frequente, e potenzialmente irrimediabile, sovrapporre le due scadenze. Il termine di 90 giorni e’ quello fissato dall’art. 31 per eseguire spontaneamente la demolizione ed evitare l’acquisizione del bene al patrimonio comunale. Il termine di 60 giorni e’ invece quello, di natura processuale e perentoria, entro cui proporre ricorso giurisdizionale al TAR per ottenere l’annullamento dell’atto. I due termini decorrono in parallelo dalla notifica dell’ordinanza: chi voglia contestare l’atto in giudizio deve attivarsi entro 60 giorni, senza attendere lo scadere dei 90. Lasciar decorrere il termine per il ricorso significa rendere l’ordinanza inoppugnabile in sede giurisdizionale, anche in presenza di vizi.

Competenza e legittimazione

La giurisdizione sui ricorsi contro l’ordinanza di demolizione spetta al giudice amministrativo, trattandosi dell’esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione (art. 7 del d.lgs. 104/2010, Codice del processo amministrativo). Competente per territorio e’ il TAR nella cui circoscrizione ha sede il Comune che ha emesso il provvedimento. Legittimato a ricorrere e’ il destinatario dell’ordine — il responsabile dell’abuso — ma anche il proprietario dell’immobile, che subisce un pregiudizio diretto e attuale dall’atto, in particolare in vista dell’acquisizione del bene.

Struttura del ricorso e patrocinio

Il ricorso deve indicare il provvedimento impugnato, esporre i fatti, articolare i motivi di diritto (violazione di legge, eccesso di potere, incompetenza) e formulare le conclusioni, ossia la richiesta di annullamento dell’atto ed eventualmente di risarcimento del danno. Il ricorso al TAR richiede il patrocinio di un avvocato; per l’eventuale giudizio di appello davanti al Consiglio di Stato e’ necessario un avvocato abilitato al patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori (Cassazionista).

Quali sono i vizi piu’ frequenti dell’ordinanza di demolizione?

Risposta diretta. I vizi piu’ ricorrenti su cui si fonda l’impugnazione riguardano l’errata qualificazione dell’intervento, il difetto di istruttoria, la scorretta individuazione dell’area di sedime e dell’area da acquisire, la mancata considerazione di una sanatoria o di un condono pendenti, e i vizi relativi alla notifica e all’individuazione del destinatario. Non rientrano invece, di regola, tra i vizi spendibili la prescrizione del potere repressivo o il semplice affidamento per il tempo trascorso.

Errata qualificazione dell’intervento

Uno dei profili piu’ rilevanti riguarda la corretta qualificazione dell’opera. Il Testo Unico distingue tra interventi che richiedono il permesso di costruire (art. 10) e interventi minori, soggetti a SCIA o addirittura in edilizia libera, per i quali il regime sanzionatorio e’ diverso e tendenzialmente meno severo. La demolizione ai sensi dell’art. 31 e’ la reazione tipica per gli interventi piu’ gravi — assenza di permesso, totale difformita’, variazioni essenziali —; per le opere realizzate in parziale difformita’ o per gli interventi soggetti a SCIA operano invece altri regimi (artt. 33, 34 e 37). Se il Comune tratta come abuso grave un intervento che in realta’ rientra in una categoria minore, l’ordinanza puo’ risultare illegittima per errata qualificazione e per applicazione di una sanzione sproporzionata.

Difetto di istruttoria e di motivazione

L’ordinanza deve fondarsi su un accertamento adeguato dell’abuso. Il difetto di istruttoria — ad esempio l’omessa verifica dell’effettiva consistenza dell’opera, della sua datazione o della sua riconducibilita’ a un titolo edilizio esistente — puo’ inficiare l’atto. Quanto alla motivazione, occorre tenere presente l’orientamento dell’Adunanza Plenaria n. 9 del 2017: l’ordine di demolizione, in quanto atto vincolato, non richiede una motivazione rafforzata sull’interesse pubblico attuale alla rimozione, neppure se adottato a distanza di molti anni dall’abuso. Resta comunque necessaria una motivazione che dia conto, in modo sufficiente, dei presupposti dell’atto: l’individuazione dell’opera, la sua qualificazione come abusiva, l’assenza di titolo.

Errata individuazione dell’area di sedime e dell’area da acquisire

L’art. 31 collega all’inottemperanza l’acquisizione non solo dell’opera, ma anche dell’area di sedime e dell’area circostante necessaria. L’individuazione di queste aree e’ un profilo delicato. La giurisprudenza ha precisato che l’ordinanza di demolizione conserva la sua funzione anche quando l’indicazione dell’area da acquisire non sia compiuta, dal momento che l’acquisizione costituisce una fase successiva ed eventuale, conseguente all’inottemperanza; tuttavia, una individuazione gravemente errata o arbitraria dell’area destinata all’acquisizione, soprattutto se eccede i limiti di legge (fra cui il tetto delle dieci volte la superficie utile abusiva), puo’ costituire motivo di censura, perlomeno con riguardo agli effetti acquisitivi.

Mancata considerazione di una sanatoria o di un condono pendenti

Se al momento dell’emissione dell’ordinanza pende una domanda di sanatoria (accertamento di conformita’) o di condono edilizio, l’amministrazione deve tenerne conto. La presentazione di un’istanza di accertamento di conformita’ incide sull’efficacia dell’ordine di demolizione, che non puo’ essere portato a esecuzione finche’ l’istanza non sia stata esaminata. Un’ordinanza emessa o eseguita ignorando una domanda pendente puo’ risultare illegittima.

Vizi di notifica e individuazione del destinatario

L’ordinanza deve essere notificata correttamente al responsabile dell’abuso e al proprietario dell’immobile. Errori nella notifica, o l’indirizzo dell’atto a un soggetto che non e’ ne’ l’autore dell’abuso ne’ l’attuale proprietario, possono costituire vizi rilevanti. La corretta individuazione del destinatario e’ particolarmente importante quando l’immobile sia stato trasferito dopo la realizzazione dell’abuso.

Perche’ prescrizione e affidamento, di regola, non funzionano

Due argomenti vengono spesso invocati ma raramente accolti. Il primo e’ la prescrizione: l’illecito edilizio ha natura permanente e il potere repressivo del Comune non e’ soggetto a prescrizione, sicche’ l’ordinanza puo’ intervenire anche a notevole distanza di tempo. Il secondo e’ l’affidamento legittimo derivante dal lungo tempo trascorso: come chiarito dall’Adunanza Plenaria n. 9 del 2017, il mero decorso del tempo non ingenera in capo al responsabile dell’abuso un affidamento tutelabile, perche’ la situazione di illecito permane e l’interesse pubblico al ripristino della legalita’ urbanistica resta attuale. Per questo, costruire la difesa sul solo “tempo trascorso” e’ quasi sempre una strategia perdente: occorre individuare vizi reali dell’atto o le concrete vie della sanatoria.

Si puo’ ancora sanare l’abuso? Accertamento di conformita’ e fiscalizzazione

Risposta diretta. A seconda del tipo di abuso, sono possibili due principali vie alternative alla demolizione: l’accertamento di conformita’ (art. 36 del DPR 380/2001), che consente di sanare l’opera quando essa e’ conforme alla disciplina urbanistica, e la fiscalizzazione (art. 34), che in caso di parziale difformita’ permette di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria quando l’abbattimento non sia possibile senza pregiudizio della parte conforme.

L’accertamento di conformita’ (art. 36) e la doppia conformita’

L’accertamento di conformita’ e’ la sanatoria ordinaria prevista dall’art. 36 del DPR 380/2001. Consente al responsabile dell’abuso (o all’attuale proprietario) di ottenere il titolo in sanatoria quando l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia. Il presupposto storicamente piu’ rigoroso e’ la cosiddetta doppia conformita’: l’opera deve essere conforme alla normativa sia al momento della sua realizzazione, sia al momento della presentazione della domanda di sanatoria. La sanatoria comporta il pagamento di una somma a titolo di oblazione. E’ importante presentare l’istanza tempestivamente: una volta decorso il termine di 90 giorni e maturata l’inottemperanza con l’effetto acquisitivo, la possibilita’ di sanare si riduce drasticamente.

Le novita’ del decreto Salva Casa 2024 (art. 36-bis e tolleranze)

Il quadro e’ stato modificato dal cosiddetto decreto Salva Casa, il d.l. 28 maggio 2024, n. 69, convertito con modificazioni dalla legge 24 luglio 2024, n. 105. Si tratta di un intervento che ha apportato modifiche permanenti ad alcuni articoli del DPR 380/2001. Tra le novita’ piu’ rilevanti ai fini della difesa:

1) l’introduzione dell’art. 36-bis, che disciplina l’accertamento di conformita’ per le variazioni e le parziali difformita’, con una procedura semplificata e una doppia conformita’ attenuata, distinta dalla piena doppia conformita’ richiesta dall’art. 36 per gli abusi piu’ gravi;
2) l’ampliamento del regime delle tolleranze costruttive (art. 34-bis e nuovo art. 34-ter), in base al quale alcune difformita’ contenute entro determinati limiti percentuali non costituiscono violazione edilizia.

Queste disposizioni hanno ampliato lo spazio per la regolarizzazione di una serie di difformita’ parziali, riducendo i casi in cui la demolizione e’ inevitabile. La verifica della loro applicabilita’ al caso concreto richiede pero’ un esame tecnico-giuridico puntuale, perche’ i presupposti e i limiti sono dettagliati.

La fiscalizzazione dell’abuso (art. 34)

L’art. 34 del DPR 380/2001 disciplina gli interventi eseguiti in parziale difformita’ dal permesso di costruire. La regola e’ la demolizione della sola parte difforme; ma quando l’abbattimento non puo’ avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformita’, si applica, in luogo della demolizione, una sanzione pecuniaria — la cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso. La giurisprudenza ha precisato che la fiscalizzazione presuppone una difformita’ soltanto parziale e non puo’ essere invocata per opere realizzate in totale assenza di titolo o in totale difformita’: in questi casi resta ferma la demolizione ex art. 31. La valutazione sul pregiudizio alla parte conforme e’ di natura tecnica e va supportata adeguatamente.

La tutela cautelare: la sospensiva al TAR

Risposta diretta. Insieme al ricorso, il destinatario dell’ordinanza puo’ chiedere al TAR la sospensione cautelare del provvedimento, per evitare che la demolizione o l’acquisizione producano effetti irreversibili prima della decisione di merito.

Come funziona la sospensiva

L’istanza cautelare viene proposta contestualmente al ricorso principale. Il TAR la valuta sulla base di due presupposti: il fumus boni iuris, cioe’ la verosimile fondatezza delle censure, e il periculum in mora, cioe’ il rischio di un danno grave e irreparabile derivante dall’esecuzione dell’atto nel tempo necessario a giungere alla sentenza. In materia di demolizione, il periculum e’ spesso evidente, data l’irreversibilita’ dell’abbattimento e gli effetti dell’acquisizione del bene. L’istanza viene decisa dalla sezione in camera di consiglio con ordinanza immediatamente esecutiva.

Il decreto monocratico nei casi di estrema urgenza

Quando il pregiudizio e’ talmente imminente da non poter attendere l’udienza cautelare collegiale — ad esempio perche’ la demolizione d’ufficio e’ gia’ calendarizzata — e’ possibile chiedere un decreto monocratico al presidente della sezione (art. 56 del Codice del processo amministrativo). Il decreto puo’ essere emesso in tempi rapidissimi e ha efficacia interinale, fino alla successiva camera di consiglio. E’ uno strumento di tutela d’urgenza che va attivato con la massima tempestivita’.

L’appello al Consiglio di Stato

Risposta diretta. Se il TAR respinge il ricorso, oppure se il Comune impugna la sentenza favorevole al privato, la decisione puo’ essere appellata al Consiglio di Stato, giudice di secondo grado della giustizia amministrativa.

Il termine per proporre appello e’ di 60 giorni dalla notifica della sentenza del TAR, oppure di sei mesi dalla pubblicazione se la sentenza non viene notificata. Il Consiglio di Stato riesamina la controversia in fatto e in diritto e puo’ confermare, riformare o annullare la sentenza di primo grado. Anche in appello e’ possibile chiedere la sospensione cautelare degli effetti della sentenza impugnata. Per il giudizio davanti al Consiglio di Stato e’ necessario il patrocinio di un avvocato abilitato alle giurisdizioni superiori (Cassazionista).

Domande frequenti (FAQ)

Ho comprato una casa con un abuso fatto dal precedente proprietario: rischio la demolizione?

Si’. L’obbligo di ripristino e gli effetti dell’ordine di demolizione hanno carattere reale e seguono il bene (propter rem): l’attuale proprietario subisce le conseguenze dell’abuso anche se non ne e’ l’autore. L’Adunanza Plenaria n. 9 del 2017 ha confermato che l’ordine di demolizione e’ legittimo anche nei confronti del proprietario incolpevole e che il tempo trascorso non lo mette al riparo. E’ quindi essenziale, prima di acquistare, verificare la conformita’ urbanistico-edilizia dell’immobile; e, se l’ordinanza e’ gia’ stata emessa, valutare tempestivamente vizi e vie di sanatoria.

Posso bloccare la demolizione presentando una domanda di sanatoria?

La presentazione di un’istanza di accertamento di conformita’ ai sensi dell’art. 36 (o dell’art. 36-bis per le parziali difformita’) incide sull’efficacia dell’ordine di demolizione, che non puo’ essere eseguito finche’ l’istanza non e’ stata definita. Non si tratta pero’ di un espediente dilatorio: la domanda deve poggiare su presupposti reali, prima fra tutti la conformita’ dell’opera. Una sanatoria infondata viene respinta e l’ordine torna eseguibile. La scelta tra ricorso al TAR e domanda di sanatoria — o la loro combinazione — va calibrata sul caso concreto.

Quanto costa fare ricorso al TAR contro l’ordinanza di demolizione?

Le voci principali sono il contributo unificato previsto per il processo amministrativo e gli onorari dell’avvocato, che dipendono dalla complessita’ della controversia. In materia edilizia il contributo unificato e’ di norma quello ordinario per i ricorsi davanti al giudice amministrativo. Se il ricorso viene accolto, il TAR di regola condanna l’amministrazione soccombente a rifondere le spese di giudizio. Per un preventivo va esaminata la singola vicenda.

L’ordine di demolizione contenuto nella sentenza penale e’ la stessa cosa?

No. L’ordine di demolizione disposto dal giudice penale con la sentenza di condanna per il reato edilizio e’ autonomo rispetto a quello impartito dall’autorita’ amministrativa con l’ordinanza ex art. 31. Si tratta di due provvedimenti distinti, con presupposti, natura e regimi di tutela diversi, che possono coesistere. Chi si trova esposto a entrambi deve gestire le due vicende separatamente, perche’ la definizione dell’una non estingue automaticamente l’altra.

Se demolisco spontaneamente, posso poi chiedere il risarcimento se l’ordinanza era illegittima?

La demolizione spontanea, eseguita per evitare l’acquisizione del bene, non preclude di per se’ l’impugnazione dell’ordinanza nei termini, ne’ l’eventuale domanda di risarcimento del danno qualora il provvedimento risulti illegittimo. La materia e’ complessa e l’esito dipende dalla prova dell’illegittimita’ e del nesso causale con il danno. E’ opportuno, prima di demolire, valutare con un legale se attivare la tutela cautelare per sospendere l’atto.

Letture consigliate

• Ricorso al TAR: Guida Pratica — la guida dello Studio sulla procedura di ricorso al giudice amministrativo, con i presupposti, i termini e i passaggi operativi.
• Esclusione dal concorso pubblico: quando e’ illegittima e come si impugna al TAR — un altro tema di contenzioso amministrativo, utile per comprendere termini, vizi e tutela cautelare davanti al TAR.

Ultimo aggiornamento: giugno 2026.

Avvertenza: questo articolo ha finalita’ informativa e non costituisce parere legale. Ogni caso presenta caratteristiche proprie che richiedono una valutazione specifica. Per un esame della propria situazione e’ possibile richiedere un appuntamento con lo Studio.