Sospensiva e ammissione con riserva: la tutela cautelare davanti al TAR nei concorsi pubblici

In sintesi. Nei ricorsi contro gli atti di un concorso pubblico la fase cautelare non è un passaggio preliminare: è quasi sempre la fase che decide la controversia. Il motivo è di calendario. La procedura concorsuale ha tempi suoi, che non si fermano perché pende un giudizio: se l’esclusione non viene sospesa, le prove si svolgono ugualmente, la graduatoria si forma e la sentenza di accoglimento rischia di arrivare quando non serve più a nulla. Il codice del processo amministrativo risponde a questo rischio con l’art. 55, che consente al giudice di adottare le misure più idonee ad assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul ricorso; nella materia concorsuale la misura tipica non è la semplice sospensione dell’atto, ma l’ammissione con riserva alle prove. Quando la prova è imminente esistono due strumenti più rapidi: il decreto monocratico dell’art. 56, che il presidente adotta se l’urgenza non consente neppure di attendere la camera di consiglio, e la misura anteriore alla causa dell’art. 61, riservata ai casi di eccezionale gravità. Resta un punto che nella pratica viene spesso frainteso, ed è quello che conta di più: l’ammissione con riserva non attribuisce il posto e non consolida alcuna posizione. Il Consiglio di Stato lo ha affermato con chiarezza nel 2022: la fase cautelare è autonoma e distinta rispetto al merito, sicché se il ricorso viene respinto l’utilità ottenuta in via provvisoria viene meno, anche se nel frattempo le prove sono state superate e la graduatoria è stata approvata. Chi ottiene la riserva ha guadagnato tempo e possibilità, non il risultato.

Perché nei concorsi la cautela pesa più che altrove

In molte materie il ricorso al giudice amministrativo può permettersi di attendere il merito, perché l’assetto degli interessi resta fermo o è comunque reversibile. Nel concorso pubblico non accade quasi mai. La procedura è una sequenza di atti concatenati, ciascuno dei quali presuppone il precedente: l’ammissione, la prova scritta, la correzione, la prova orale, la graduatoria, l’approvazione, l’assunzione. Ogni passaggio consuma il precedente. Chi viene escluso all’inizio e attende la sentenza si ritrova, un anno o due dopo, con una pronuncia favorevole che accerta l’illegittimità dell’esclusione ma con una procedura ormai conclusa e i posti coperti.

È la ragione per cui il Consiglio di Stato, quando ha dovuto spiegare la funzione dell’ammissione con riserva, ha usato l’immagine dell’effettività della tutela: la misura serve a evitare che una sentenza favorevole sopraggiunga a procedura esaurita e risulti perciò inutilmente data (Cons. Stato, sez. III, 29 ottobre 2019, n. 7410). Non è un favore al candidato, né una anticipazione del giudizio: è il modo in cui l’ordinamento impedisce che il tempo del processo produca da solo il risultato che il processo dovrebbe evitare.

Da questa premessa discendono due conseguenze pratiche che conviene mettere subito in chiaro. La prima è che il ricorso, nella materia concorsuale, va costruito fin dal principio con la domanda cautelare in mente: i motivi che si scrivono servono anche, e forse soprattutto, a sostenere il fumus davanti al collegio nella camera di consiglio. La seconda è che il tempo utile non lo detta il termine di impugnazione, ma il calendario delle prove: sono due orologi diversi, e quello che conta è il secondo.

Che cosa si chiede al giudice: non solo la sospensione

L’art. 55 del codice del processo amministrativo consente a chi ha proposto ricorso di chiedere le misure cautelari, compresa l’ingiunzione a pagare una somma, che appaiono secondo le circostanze più idonee ad assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul ricorso. La formula è volutamente aperta: accanto alla sospensione dell’atto impugnato, che è la misura classica, il giudice può adottare provvedimenti di contenuto diverso, anche positivo, purché servano a mantenere utile la decisione finale.

Nei concorsi questa apertura ha un’applicazione concreta e consolidata. La sospensione dell’atto di esclusione, presa da sola, spesso non basta: sospendere un provvedimento negativo non riammette automaticamente alle prove chi ne era stato escluso, specie quando la commissione ha già convocato i candidati e organizzato la sessione. Per questo la domanda cautelare, nella materia concorsuale, si formula chiedendo l’ammissione con riserva alle prove, cioè una misura che dispone in positivo, indicando all’amministrazione che cosa deve fare.

La misura può assumere contenuti diversi a seconda della fase in cui si interviene. Prima delle prove, si chiede di essere ammessi a sostenerle. Dopo la prova scritta, se la contestazione riguarda la correzione o l’esclusione dalla successiva, si chiede l’ammissione con riserva alla prova orale. Dopo l’approvazione della graduatoria, la domanda si sposta sul mantenimento della posizione utile o sulla sospensione degli effetti dell’approvazione limitatamente ai posti contesi, per evitare che le assunzioni rendano irreversibile la situazione. In tutti i casi il criterio è lo stesso: chiedere il minimo indispensabile perché la sentenza, se favorevole, sia ancora eseguibile.

L’ammissione con riserva: che cos’è davvero

La formula è entrata nel linguaggio comune dei candidati, spesso con un significato più generoso di quello che ha. Conviene quindi precisarne la natura, perché da questa dipendono tutte le conseguenze.

L’ammissione con riserva è un provvedimento cautelare. Non è un giudizio anticipato sulla fondatezza del ricorso, non è un accertamento del possesso dei requisiti, non è una riammissione definitiva. Il Consiglio di Stato, nella pronuncia già richiamata, ha usato parole precise: la tutela cautelare non è la rimozione di un ostacolo procedimentale imposto dall’amministrazione, ma soltanto l’effetto della protezione interinale di una posizione giuridica, affinché il tempo del processo non comprometta le utilità cui il ricorrente aspira. L’ammissione, in altri termini, resta subordinata alla verifica della fondatezza delle ragioni fatte valere: è concessa perché quelle ragioni, a un esame sommario, appaiono meritevoli di essere esaminate senza che nel frattempo la partita si chiuda.

Da qui discende anche un chiarimento che interessa chi si trova dall’altra parte, cioè gli altri candidati e l’amministrazione. L’ammissione con riserva non altera la graduatoria e non crea posti: il candidato ammesso partecipa alle prove come gli altri e, se le supera, entra in graduatoria in una posizione che resta condizionata all’esito del giudizio. Il Consiglio di Stato ha anche precisato che il meccanismo non è estensibile in via analogica a chi non ha proposto ricorso, perché ciò violerebbe la parità di trattamento e il principio del pubblico concorso: la riserva vale per chi ha agito, non per la platea.

Che cosa accade se il ricorso viene poi respinto

È il punto più delicato, e quello su cui si concentrano gli errori più costosi. Molti candidati considerano l’ordinanza cautelare favorevole come la fine della vicenda: hanno partecipato, hanno superato le prove, sono in graduatoria, e ritengono che la questione sia chiusa. Non lo è.

Il punto di partenza è nel testo stesso della norma: l’art. 55, comma 1, consente misure che assicurano interinalmente gli effetti della decisione sul ricorso. Interinale significa che valgono nel frattempo, non che decidono. Coerentemente, la giurisprudenza amministrativa esclude che dall’ammissione con riserva possa conseguire il consolidamento della posizione del ricorrente, perché il procedimento cautelare è una fase autonoma e distinta all’interno del giudizio di impugnazione, e perché — come si è visto — l’ammissione resta subordinata alla verifica della fondatezza delle ragioni azionate. La misura protegge in via provvisoria; non trasforma in definitivo ciò che è provvisorio. Se il ricorso viene respinto, l’esclusione impugnata torna a produrre i suoi effetti e cade con essa tutto quanto era stato ottenuto in forza della riserva, comprese le prove superate nel frattempo.

Le implicazioni pratiche sono tre, e vanno tenute presenti fin dal primo giorno.

La prima riguarda l’interesse a proseguire. Superare le prove non fa venir meno l’interesse alla decisione di merito: al contrario, è proprio allora che la sentenza serve, perché è l’unico atto che può rendere stabile il risultato. La sentenza n. 7410/2019 lo dice espressamente, precisando che l’ammissione con riserva, anche quando il candidato superi le prove e risulti vincitore, non elide l’interesse alla definizione nel merito del ricorso. Abbandonare il giudizio dopo l’ordinanza favorevole, o lasciarlo perimere, è l’errore più grave che si possa commettere in questa materia.

La seconda riguarda le scelte di vita. Chi è ammesso con riserva e supera il concorso può trovarsi a dover decidere se dimettersi da un altro impiego, trasferirsi, rinunciare ad altre selezioni. Sono decisioni che vanno prese sapendo che il titolo è provvisorio: non per rinunciare, ma per valutare con dati corretti.

La terza riguarda l’amministrazione. Quando assume in esecuzione di una misura cautelare, il rapporto che si costituisce è anch’esso condizionato all’esito del giudizio; è prassi che il provvedimento di assunzione ne dia atto espressamente. Anche per questo il giudice, quando la misura produce effetti difficilmente reversibili, dispone di uno strumento specifico che il codice gli mette a disposizione: la cauzione, di cui si dirà più avanti.

Il fumus e il periculum: come si motivano in concreto

L’art. 55, comma 9, stabilisce che l’ordinanza cautelare motiva in ordine alla valutazione del pregiudizio allegato e indica i profili che, a un sommario esame, inducono a una ragionevole previsione sull’esito del ricorso. La norma descrive con esattezza i due presupposti e, indirettamente, dice come vanno costruiti nell’atto.

Il periculum in mora è il pregiudizio grave e irreparabile che deriverebbe dall’attesa della decisione di merito. Nei concorsi non va dato per scontato né descritto in modo generico: va ancorato a date. La prova fissata per un certo giorno, la scadenza di una graduatoria, il termine di validità di un requisito, l’imminenza delle assunzioni, l’età o la posizione lavorativa del ricorrente quando incidono in modo specifico. Un periculum affermato in astratto, del tipo perderei la possibilità di lavorare, è molto più debole di un periculum documentato, del tipo la prova scritta si tiene il giorno tale e senza ammissione la mia esclusione diventa irreversibile perché la sessione non è ripetibile. Va anche detto con franchezza che il pregiudizio meramente economico, quello che potrebbe essere riparato per equivalente con il risarcimento, è considerato in linea di principio meno idoneo a giustificare la misura: nei concorsi, però, il pregiudizio tipico non è economico ma consiste nella perdita della possibilità stessa di concorrere, che il denaro non ricostituisce.

Il fumus boni iuris è la ragionevole previsione di fondatezza. Nella materia concorsuale conviene selezionare: davanti al collegio, in camera di consiglio, un motivo netto e verificabile sui documenti pesa più di sei motivi complessi che richiedono istruttoria. I vizi del procedimento, per esempio la violazione delle regole sulla predeterminazione dei criteri di valutazione o sull’anonimato dell’elaborato, hanno in questa fase un vantaggio pratico: si dimostrano con i verbali, mentre le censure che investono la valutazione di merito della commissione incontrano il limite tradizionale della discrezionalità tecnica.

I due presupposti, va ricordato, non si compensano del tutto ma si influenzano: a fronte di un periculum molto intenso il giudice tende a contentarsi di un fumus meno spiccato, e viceversa. Ciò non autorizza a trascurarne uno: l’ordinanza deve motivare su entrambi, e un ricorso che ignori il periculum viene respinto anche se i motivi sono buoni.

I tre tempi della tutela cautelare

Il decreto monocratico (art. 56). Quando l’urgenza è tale da non consentire neppure la dilazione fino alla data della camera di consiglio, il ricorrente può chiedere al presidente del tribunale amministrativo regionale, o al presidente della sezione cui il ricorso è assegnato, un provvedimento immediato. Il presidente provvede con decreto motivato, non impugnabile ma sempre revocabile e modificabile, indicando la camera di consiglio in cui il collegio esaminerà la domanda; il decreto conserva efficacia fino a quella data e perde effetto se il collegio non provvede. È lo strumento tipico del concorso con la prova già convocata: la domanda si propone con il ricorso o con istanza separata notificata alle controparti, e va corredata dai documenti che dimostrano l’imminenza. Il presupposto è più severo di quello della misura collegiale: non basta la gravità, occorre che l’attesa sia intollerabile.

La camera di consiglio (art. 55). È la sede naturale della decisione cautelare, con il contraddittorio pieno. Il collegio provvede nella prima camera di consiglio successiva al ventesimo giorno dal perfezionamento dell’ultima notificazione e, insieme, al decimo giorno dal deposito del ricorso: entrambi i termini vanno calcolati, e vale il più lontano. Le parti possono depositare memorie e documenti fino a due giorni liberi prima. La domanda cautelare, si noti, non è proponibile prima della notificazione del ricorso: la sequenza corretta è notifica, deposito, discussione.

L’appello cautelare (art. 62). Contro l’ordinanza cautelare, sia essa di accoglimento o di rigetto, è ammesso appello al Consiglio di Stato entro trenta giorni dalla notificazione dell’ordinanza, oppure entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione se non è stata notificata. Il giudice d’appello può confermare, revocare o modificare la misura di primo grado e adottare nuove misure cautelari. L’appello riguarda solo la fase cautelare: il giudizio di primo grado prosegue verso il merito, e questo consente in molti casi di scegliere se investire nell’appello o concentrarsi sull’udienza di merito, che nel frattempo potrebbe essere già stata fissata.

La misura prima del ricorso (art. 61)

Esiste un ultimo strumento, che nella pratica si usa raramente ma che nei concorsi può avere un senso quando l’esclusione viene comunicata a ridosso della prova. In caso di eccezionale gravità e urgenza, tale da non consentire neppure la previa notificazione del ricorso, si può chiedere al presidente del tribunale amministrativo una misura cautelare provvisoria prima ancora di avere notificato il ricorso.

I termini che seguono sono stretti e la loro inosservanza fa perdere efficacia alla misura: il provvedimento va notificato alle altre parti entro cinque giorni, il ricorso con la domanda cautelare va notificato entro quindici giorni e depositato nei cinque successivi, con istanza di fissazione dell’udienza. La misura, in ogni caso, perde effetto trascorsi sessanta giorni dalla sua emissione. È uno strumento da maneggiare con precisione: il vantaggio di poche ore si paga con una sequenza di adempimenti che non ammette errori di calendario.

La cauzione (art. 55, comma 2)

Il codice consente al collegio, quando dalla decisione sulla domanda cautelare derivino effetti irreversibili, di disporre la prestazione di una cauzione, anche mediante fideiussione, cui subordinare la concessione o il diniego della misura. La cauzione non può essere imposta quando la controversia riguarda diritti fondamentali della persona o altri beni di primario rilievo costituzionale.

Nei concorsi la cauzione compare di rado, ma vale la pena conoscerne l’esistenza per due ragioni. La prima è che la sua previsione conferma la logica dell’intero sistema: la misura cautelare è provvisoria e reversibile, e quando la reversibilità viene meno l’ordinamento cerca una garanzia. La seconda è che, in un giudizio che riguarda l’accesso al lavoro pubblico, l’esclusione della cauzione per i beni di primario rilievo costituzionale offre un argomento spendibile qualora venga proposta.

Quando la camera di consiglio diventa la sentenza

Due disposizioni permettono che la fase cautelare si trasformi nella definizione della causa, ed entrambe nei concorsi sono più frequenti di quanto ci si aspetti.

L’art. 55, ai commi 10 e 11, prevede che il tribunale, se ritiene che le esigenze del ricorrente siano apprezzabili favorevolmente e tutelabili adeguatamente con la sollecita definizione del giudizio nel merito, fissi la relativa udienza; e stabilisce che l’ordinanza con cui è disposta una misura cautelare fissi la data di discussione del ricorso nel merito. In pratica, l’ordinanza favorevole porta con sé l’udienza: è un elemento da valutare, perché significa che la causa entra in un binario più rapido.

L’art. 60 consente al collegio, in sede di decisione sulla domanda cautelare, di definire il giudizio con sentenza in forma semplificata, purché siano trascorsi almeno venti giorni dall’ultima notificazione del ricorso, sia accertata la completezza del contraddittorio e dell’istruttoria e le parti costituite siano state sentite sul punto. Non si può procedere se una parte dichiara di voler proporre motivi aggiunti, ricorso incidentale, regolamento di competenza o di giurisdizione. Nei ricorsi concorsuali fondati su vizi documentali la definizione immediata è un esito realistico: chi va in camera di consiglio deve quindi presentarsi preparato a discutere il merito, non solo la sospensiva.

I termini: nei concorsi non si applica il rito abbreviato

Circola la convinzione che tutti i ricorsi al TAR abbiano termini dimezzati. Non è così. Il rito abbreviato dell’art. 119 c.p.a. riguarda le materie elencate in modo tassativo da quella norma: tra le altre, gli affidamenti di lavori, servizi e forniture, i provvedimenti delle autorità amministrative indipendenti, le privatizzazioni, gli espropri, i provvedimenti relativi alle competizioni sportive professionistiche, le ordinanze di protezione civile. Le controversie sui concorsi per l’accesso al pubblico impiego non vi rientrano.

Ne consegue che il termine per impugnare è quello ordinario di sessanta giorni dalla conoscenza dell’atto lesivo e che i termini processuali non sono dimezzati. Non è un dettaglio da specialisti: è la ragione per cui, nei concorsi, non ha senso affrettare un ricorso incompleto per timore di una decadenza anticipata che non esiste, mentre ha molto senso muoversi subito per ragioni di calendario delle prove. La fretta è giustificata dall’urgenza sostanziale, non da un termine più breve.

L’accesso ai verbali e il tempo del ricorso

Nella quasi totalità dei casi il ricorso in materia concorsuale nasce dai verbali della commissione, che contengono i criteri di valutazione, le modalità di svolgimento, le presenze e le decisioni. Senza quei documenti la censura resta un’ipotesi. L’istanza di accesso ai sensi degli artt. 22 e seguenti della legge 241/1990 è perciò il primo atto da compiere, e conviene proporla per iscritto, indicando con precisione gli atti richiesti.

Due avvertenze pratiche. La prima: l’istanza di accesso non sospende né interrompe il termine per impugnare. Le due iniziative viaggiano in parallelo, e se i documenti tardano si propone comunque il ricorso, riservandosi i motivi aggiunti una volta acquisiti gli atti. La seconda: se l’amministrazione nega l’accesso o resta inerte, il rimedio è il ricorso in materia di accesso previsto dall’art. 116 c.p.a., che segue tempi rapidi e può essere proposto anche in pendenza del giudizio principale.

Nella fase cautelare il tema si presenta spesso in una forma particolare: si chiede al collegio la misura sulla base dei pochi documenti disponibili e, contemporaneamente, si sollecita l’incombente istruttorio perché l’amministrazione depositi i verbali. È una strada percorribile, ma va detto con chiarezza che un fumus fondato su documenti già agli atti è sempre più persuasivo di un fumus annunciato.

Che cosa serve, in concreto, per chiedere la sospensiva

Chi si rivolge a un avvocato dopo un’esclusione o un punteggio contestato accelera molto i tempi se porta con sé il materiale essenziale: il bando e le eventuali rettifiche; la domanda di partecipazione presentata; la comunicazione di esclusione o l’atto contestato, con la data in cui è stata ricevuta; il diario delle prove e le convocazioni; i verbali della commissione, se già ottenuti; la documentazione del requisito controverso, quando la contestazione riguarda titoli o requisiti; e ogni elemento che dimostri l’urgenza, a cominciare dalle date.

La data di conoscenza dell’atto è l’informazione più importante di tutte, perché da quella decorre il termine di sessanta giorni. Nei concorsi la conoscenza può derivare dalla pubblicazione sul sito dell’amministrazione, da una comunicazione personale o dall’area riservata del portale: conviene conservare la schermata con la data, perché su questo punto si gioca l’ammissibilità dell’intero ricorso.

Errori ricorrenti

Il primo è aspettare. Il candidato escluso spesso attende l’esito delle prove per capire se il ricorso convenga, e così perde la finestra utile per l’ammissione con riserva. Il secondo è impugnare solo l’atto finale trascurando l’atto realmente lesivo, o viceversa impugnare il bando quando la lesione nasce dall’atto applicativo. Il terzo, già visto, è considerare l’ordinanza cautelare come una vittoria definitiva e trascurare il merito. Il quarto è costruire il periculum con formule generiche, che nella camera di consiglio non reggono. Il quinto, meno evidente, è non valutare l’ipotesi che il collegio definisca subito la causa con sentenza in forma semplificata: chi arriva alla camera di consiglio pensando di discutere solo la sospensiva può trovarsi a discutere l’intera controversia.

Guida aggiornata ad agosto 2026.

Il presente contributo ha finalità esclusivamente informativa e non costituisce parere legale: ogni situazione va valutata nel concreto, sulla base del bando, degli atti della singola procedura e delle date che la scandiscono.

Questo articolo è stato redatto con l’ausilio di un sistema di intelligenza artificiale. Segnalazioni: info@studiolegalemondello.it