Ultimo aggiornamento: 17 Giugno 2026

Diniego del permesso di costruire o della sanatoria: i rimedi davanti al TAR

In sintesi. Il diniego del permesso di costruire o della sanatoria non e’ sempre legittimo, e non e’ detto che sia l’ultima parola. Il rilascio del permesso di costruire e’ un procedimento disciplinato dagli artt. 10-12 e 20 del DPR 380/2001 (Testo unico dell’edilizia), scandito da termini precisi, da un obbligo di istruttoria e di motivazione e dalla garanzia partecipativa del preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis della legge 241/1990. Quando il Comune nega il titolo, il provvedimento puo’ rivelarsi illegittimo per difetto di istruttoria, carenza o contraddittorieta’ della motivazione, contrasto solo apparente con gli strumenti urbanistici, disparita’ di trattamento o, piu’ in generale, eccesso di potere. Lo stesso vale per il diniego dell’accertamento di conformita’, cioe’ della sanatoria edilizia disciplinata dall’art. 36 del Testo unico, fondata sul requisito della doppia conformita’, oggi affiancato dalla disciplina semplificata dell’art. 36-bis introdotta dal decreto Salva Casa (d.l. 69/2024, convertito dalla legge 105/2024). Il privato puo’ impugnare il diniego davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) entro il termine perentorio di 60 giorni, chiedendo anche la sospensione cautelare del provvedimento; quando invece il Comune non risponde affatto, il rimedio e’ il ricorso avverso il silenzio-inadempimento ai sensi dell’art. 117 del Codice del processo amministrativo. In questa guida esaminiamo il procedimento, i vizi piu’ frequenti del diniego, la disciplina della sanatoria, le tutele processuali e gli aspetti risarcitori.

Che cos’e’ il permesso di costruire e quando occorre?

Risposta diretta. Il permesso di costruire e’ il titolo abilitativo, disciplinato dagli artt. 10 e seguenti del DPR 380/2001, necessario per gli interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio di maggiore impatto: le nuove costruzioni, gli interventi di ristrutturazione urbanistica e quelle ristrutturazioni edilizie che comportano modifiche rilevanti dell’immobile. E’ rilasciato dal Comune in conformita’ agli strumenti urbanistici e alla normativa edilizia.

Il Testo unico dell’edilizia distingue tre regimi principali per gli interventi sul territorio: l’attivita’ edilizia libera, la segnalazione certificata di inizio attivita’ (SCIA) e, per gli interventi piu’ incisivi, il permesso di costruire. L’art. 10 del DPR 380/2001 individua gli interventi subordinati a permesso di costruire, mentre l’art. 11 disciplina i caratteri e la titolarita’ del permesso, che e’ rilasciato al proprietario dell’immobile o a chi abbia titolo per richiederlo. L’art. 12 stabilisce il presupposto fondamentale: il permesso e’ rilasciato in conformita’ alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente.

Questo significa che il rilascio del permesso non e’ frutto di una scelta discrezionale libera del Comune: di fronte a un progetto conforme alla disciplina urbanistica, l’amministrazione ha il dovere di rilasciare il titolo. La conformita’ urbanistica e’ dunque il vero cuore della questione, sia quando il permesso viene chiesto per un nuovo intervento, sia quando viene chiesto in sanatoria per regolarizzare opere gia’ realizzate.

Come funziona il procedimento per il rilascio del permesso di costruire?

Risposta diretta. Il procedimento e’ disciplinato dall’art. 20 del DPR 380/2001. Presentata la domanda allo sportello unico per l’edilizia, il responsabile del procedimento cura l’istruttoria e formula entro 60 giorni una proposta di provvedimento; il provvedimento finale e’ adottato dal dirigente o responsabile dell’ufficio entro 30 giorni dalla proposta (termine che sale a 40 in caso di conferenza di servizi). Sono previste possibilita’ di interruzione e sospensione dei termini in casi tassativi.

I termini e l’istruttoria

L’art. 20 articola il procedimento in fasi. Entro 60 giorni dalla presentazione della domanda, il responsabile del procedimento valuta la conformita’ del progetto e formula la proposta di provvedimento. Entro questo termine puo’ richiedere, per una sola volta, le integrazioni documentali necessarie: la richiesta interrompe il termine, che ricomincia a decorrere dalla presentazione della documentazione integrativa. Possono inoltre essere acquisiti, anche tramite conferenza di servizi, gli atti di assenso di altre amministrazioni eventualmente competenti (ad esempio per i profili paesaggistici o ambientali).

Conclusa l’istruttoria, il dirigente o responsabile del competente ufficio adotta il provvedimento finale entro 30 giorni dalla proposta, termine elevato a 40 giorni quando si svolge la conferenza di servizi. Il rispetto di queste scansioni e’ rilevante non solo perche’ la legge impone all’amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, ma anche perche’ incide sul regime del silenzio.

Il preavviso di rigetto

Un passaggio essenziale e spesso decisivo e’ il preavviso di rigetto disciplinato dall’art. 10-bis della legge 241/1990. Prima di adottare formalmente un provvedimento negativo su un’istanza del privato, l’amministrazione e’ tenuta a comunicare tempestivamente i motivi che ostano all’accoglimento della domanda. Il destinatario ha diritto di presentare per iscritto, entro dieci giorni, le proprie osservazioni, eventualmente corredate di documenti, di cui l’amministrazione deve dare conto nella motivazione del provvedimento finale.

La giurisprudenza amministrativa riconosce al preavviso di rigetto una portata generale e lo ritiene applicabile anche al diniego del permesso di costruire e a quello di sanatoria. La sua funzione e’ garantire un contraddittorio anticipato e collaborativo, che puo’ condurre a un esito diverso del procedimento. Per questo, come si vedra’, la sua omissione costituisce uno dei vizi piu’ ricorrenti dei dinieghi edilizi.

Sul permesso di costruire si forma sempre il silenzio-assenso?

Risposta diretta. No. L’art. 20, comma 8, del DPR 380/2001 prevede che, decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo senza che il dirigente abbia opposto motivato diniego, sulla domanda si intende formato il silenzio-assenso. Si tratta pero’ di una regola con limiti precisi: il silenzio-assenso NON opera quando l’immobile e’ sottoposto a vincoli ambientali, paesaggistici, idrogeologici o culturali, casi nei quali e’ sempre necessario un provvedimento espresso. Inoltre, sull’istanza di sanatoria il silenzio vale come diniego, non come assenso.

Il silenzio-assenso e i suoi limiti

E’ un errore diffuso ritenere che, trascorsi i termini, il permesso di costruire si formi automaticamente in ogni caso. La disciplina dell’art. 20 e’ piu’ articolata. Il silenzio-assenso opera solo quando l’immobile non e’ interessato da vincoli ambientali, paesaggistici, idrogeologici o culturali; in presenza di tali vincoli la legge esclude la formazione tacita del titolo e impone all’amministrazione di pronunciarsi espressamente, eventualmente previa acquisizione degli atti di assenso delle autorita’ preposte alla tutela del vincolo.

Vi e’ poi un limite ancora piu’ profondo, costantemente ribadito dalla giurisprudenza amministrativa: il silenzio-assenso presuppone che la domanda sia completa e che l’intervento sia effettivamente conforme alla disciplina urbanistico-edilizia. Non si forma alcun titolo valido per silenzio su un progetto contrario agli strumenti urbanistici o privo dei presupposti di legge. Il decorso del tempo, in altre parole, non sana l’illegittimita’ sostanziale del progetto. Per questo un titolo che si assume formato per silenzio puo’ essere oggetto di intervento dell’amministrazione, ad esempio in autotutela, quando l’opera non era in realta’ assentibile.

Il silenzio sull’istanza di sanatoria

Diverso e’ il regime dell’istanza di accertamento di conformita’ (sanatoria). Qui non opera il meccanismo del silenzio-assenso proprio del permesso ordinario: l’inerzia dell’amministrazione, decorso il termine di legge, e’ qualificata come silenzio-rifiuto, cioe’ vale come rigetto della domanda. Questa diversa qualificazione ha conseguenze rilevanti sul piano dei rimedi, perche’ il privato che voglia reagire all’inerzia deve scegliere lo strumento processuale corretto, come si vedra’ piu’ avanti.

Quando il diniego del permesso di costruire e’ illegittimo?

Risposta diretta. I vizi piu’ frequenti del diniego sono il difetto di istruttoria, la carenza o contraddittorieta’ della motivazione, il contrasto solo apparente o erroneo con gli strumenti urbanistici, la disparita’ di trattamento rispetto a situazioni analoghe e, in generale, l’eccesso di potere. A questi si aggiunge la violazione delle garanzie procedimentali, in particolare l’omissione del preavviso di rigetto.

Difetto di istruttoria e carenza di motivazione

Il diniego del permesso di costruire e’ un provvedimento che incide sulla sfera del privato e deve quindi essere adeguatamente motivato, dando conto delle ragioni di fatto e di diritto su cui si fonda (art. 3 della legge 241/1990). E’ illegittimo il diniego che si limiti a richiamare genericamente un contrasto con la disciplina urbanistica senza specificarne le ragioni, o che ometta di esaminare elementi rilevanti della domanda. Allo stesso modo, e’ viziato per difetto di istruttoria il provvedimento adottato senza un accertamento completo dello stato dei luoghi e della disciplina applicabile.

La motivazione assume rilievo ancora maggiore quando il privato abbia presentato osservazioni in risposta al preavviso di rigetto: l’amministrazione deve confrontarsi con tali osservazioni e spiegare perche’ non le ritiene fondate, non potendo limitarsi a confermare le ragioni gia’ espresse.

Contrasto con gli strumenti urbanistici

Spesso il diniego si fonda su un asserito contrasto del progetto con il piano regolatore generale, con il piano urbanistico comunale o con altre previsioni di pianificazione. In questi casi il giudice amministrativo verifica se il contrasto sussiste davvero e se l’interpretazione data dal Comune alle previsioni urbanistiche e’ corretta e ragionevole. Non di rado i dinieghi si basano su interpretazioni eccessivamente restrittive o erronee della disciplina di piano, oppure ignorano la sopravvenienza di varianti urbanistiche favorevoli all’intervento.

Disparita’ di trattamento ed eccesso di potere

L’eccesso di potere e’ la figura sintomatica che raccoglie diversi vizi della funzione amministrativa: la disparita’ di trattamento rispetto a situazioni analoghe, la contraddittorieta’ tra atti, lo sviamento dalla finalita’ tipica del potere, l’illogicita’ manifesta, il travisamento dei fatti. Un diniego adottato in palese contraddizione con precedenti assensi su immobili nelle medesime condizioni, o fondato su presupposti di fatto inesistenti, puo’ essere annullato per eccesso di potere.

Violazione delle garanzie procedimentali

Come anticipato, l’omissione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge 241/1990 e’ un vizio frequente. Di regola, il diniego non preceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi e’ illegittimo, perche’ priva il privato della possibilita’ di interloquire e di fornire un contributo collaborativo idoneo a orientare diversamente la decisione. Va tuttavia considerato il limite posto dall’art. 21-octies, comma 2, della stessa legge: per i provvedimenti vincolati, il giudice non annulla l’atto quando sia palese che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, anche in presenza del vizio procedimentale. La concreta operativita’ di questo limite va dunque valutata caso per caso.

La sanatoria edilizia: l’accertamento di conformita’ e il decreto Salva Casa

Risposta diretta. La sanatoria edilizia e’ lo strumento che consente di regolarizzare opere realizzate senza titolo o in difformita’ da esso. L’art. 36 del DPR 380/2001 disciplina l’accertamento di conformita’ fondato sulla doppia conformita’: l’opera deve essere conforme alla disciplina urbanistico-edilizia sia al momento della realizzazione, sia al momento della domanda. Il decreto Salva Casa (d.l. 69/2024, convertito dalla legge 105/2024) ha introdotto l’art. 36-bis, che per le ipotesi di parziale difformita’ e di variazioni essenziali prevede una doppia conformita’ attenuata.

L’art. 36 e la doppia conformita’

L’accertamento di conformita’ previsto dall’art. 36 del Testo unico riguarda le opere realizzate in assenza di permesso di costruire o in totale difformita’ dallo stesso (o con variazioni essenziali). Per ottenere la sanatoria, il responsabile dell’abuso o il proprietario deve dimostrare la cosiddetta doppia conformita’: l’intervento deve risultare conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell’opera, sia al momento della presentazione della domanda di sanatoria. Si tratta di un requisito rigoroso, che esclude la possibilita’ di sanare opere divenute conformi solo grazie a una sopravvenuta variante urbanistica, se erano abusive al momento della realizzazione.

Il rilascio dell’accertamento di conformita’ e’ subordinato al pagamento di una somma a titolo di oblazione, nella misura determinata dalla legge. Sull’istanza, come visto, l’inerzia del Comune vale come silenzio-rifiuto.

Le novita’ del decreto Salva Casa: l’art. 36-bis

Il decreto Salva Casa, introdotto con il d.l. 69/2024 e convertito con modificazioni dalla legge 105/2024, ha rivisto la disciplina della sanatoria. Accanto all’accertamento di conformita’ “pieno” dell’art. 36, e’ stato introdotto l’art. 36-bis, che disciplina un accertamento di conformita’ per gli interventi realizzati in parziale difformita’ dal titolo e per determinate variazioni essenziali, nonche’ per alcune ipotesi di interventi in assenza o difformita’ dalla SCIA. La novita’ principale e’ l’attenuazione del requisito della doppia conformita’: in questi casi e’ richiesta la conformita’ alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda e alla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione dell’intervento, secondo una logica diversa dalla doppia conformita’ piena. La normativa prevede inoltre la possibilita’ di una sanatoria condizionata all’esecuzione di interventi necessari. Trattandosi di disciplina recente e tecnica, la sua applicazione concreta richiede una valutazione puntuale del singolo intervento.

Il diniego di sanatoria

Anche il diniego dell’accertamento di conformita’ e’ un provvedimento che deve essere motivato e, di regola, preceduto dal preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge 241/1990. I vizi sono in larga parte gli stessi del diniego del permesso ordinario: difetto di istruttoria, motivazione carente, errata valutazione della conformita’ urbanistico-edilizia, omissione delle garanzie partecipative. Il privato che riceva un diniego di sanatoria puo’ impugnarlo davanti al TAR entro 60 giorni, con le stesse modalita’ previste per il diniego del permesso di costruire.

Come si impugna il diniego: il ricorso al TAR

Risposta diretta. Il diniego del permesso di costruire o della sanatoria si impugna con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale competente per territorio — quello nella cui circoscrizione ha sede il Comune che ha adottato il provvedimento — entro il termine perentorio di 60 giorni dalla notifica o dalla piena conoscenza del provvedimento. Contestualmente e’ possibile chiedere la sospensione cautelare dell’atto.

Competenza, termine e legittimazione

La competenza spetta al giudice amministrativo, trattandosi di controversie relative all’esercizio del potere autoritativo del Comune in materia urbanistico-edilizia. Il TAR competente per territorio e’ quello della Regione in cui ha sede l’amministrazione che ha emesso il diniego. Legittimato a ricorrere e’ il soggetto che ha presentato la domanda e che subisce un pregiudizio diretto e attuale dal provvedimento negativo. Il ricorso deve essere notificato all’amministrazione resistente ed eventualmente ai controinteressati, quando individuabili.

Il termine di 60 giorni decorre dalla notifica del provvedimento o dal momento in cui il destinatario ne ha avuto piena conoscenza. E’ un termine perentorio: una volta scaduto, il diniego diventa inoppugnabile e i suoi effetti si consolidano in modo definitivo.

I motivi di ricorso e la struttura

Il ricorso deve indicare il provvedimento impugnato, esporre i fatti e articolare i motivi di diritto, cioe’ le ragioni di illegittimita’ dell’atto: violazione di legge, eccesso di potere o incompetenza. Sotto questi profili si fanno valere i vizi gia’ descritti: difetto di istruttoria e di motivazione, contrasto erroneo con gli strumenti urbanistici, disparita’ di trattamento, omissione del preavviso di rigetto. Le conclusioni contengono la richiesta di annullamento del diniego e, ove ne ricorrano i presupposti, di risarcimento del danno.

Il ricorso al TAR richiede il patrocinio di un avvocato. Per le controversie che giungono in appello al Consiglio di Stato e’ necessario un avvocato abilitato al patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori (Cassazionista).

La tutela cautelare

Insieme al ricorso e’ possibile proporre un’istanza cautelare con cui si chiede al TAR di sospendere l’efficacia del diniego in attesa della decisione nel merito. Il giudice valuta la richiesta sulla base del fumus boni iuris, cioe’ la verosimile fondatezza del ricorso, e del periculum in mora, cioe’ il rischio di un pregiudizio grave e irreparabile derivante dall’esecuzione del provvedimento o dal ritardo della decisione. Nei casi di estrema urgenza puo’ essere richiesto, ai sensi dell’art. 56 del Codice del processo amministrativo, un decreto cautelare monocratico del presidente, che provvede in tempi rapidissimi in attesa della camera di consiglio collegiale.

Cosa fare se il Comune non risponde? Il silenzio-inadempimento

Risposta diretta. Quando il Comune non adotta alcun provvedimento sull’istanza — situazione che si verifica in particolare per le domande di sanatoria, dove il silenzio vale come diniego, e per i casi in cui sul permesso non opera il silenzio-assenso — il rimedio non e’ l’impugnazione di un atto, ma il ricorso avverso il silenzio-inadempimento previsto dagli artt. 31 e 117 del Codice del processo amministrativo.

Il ricorso avverso il silenzio presuppone l’esistenza di un obbligo dell’amministrazione di provvedere, che in materia edilizia discende dalla legge e dal dovere di concludere il procedimento con un provvedimento espresso. Decorso il termine di conclusione del procedimento, il privato puo’ rivolgersi al TAR affinche’ accerti l’obbligo del Comune di pronunciarsi e ordini all’amministrazione di provvedere entro un termine assegnato, eventualmente nominando un commissario ad acta in caso di perdurante inerzia. Il rito e’ camerale e accelerato.

Quando l’attivita’ richiesta e’ integralmente vincolata e non residua margine di discrezionalita’, il giudice puo’ spingersi oltre la mera declaratoria dell’obbligo di provvedere e pronunciarsi anche sulla fondatezza della pretesa, accertando se l’istanza del privato avesse diritto a essere accolta. Si tratta tuttavia di una valutazione che dipende dalle caratteristiche del caso concreto.

E’ possibile ottenere il risarcimento del danno?

Risposta diretta. Si’. Oltre all’annullamento del diniego illegittimo, il privato puo’ chiedere il risarcimento del danno subito a causa del provvedimento o dell’inerzia dell’amministrazione, secondo le regole della responsabilita’ della pubblica amministrazione.

Il danno risarcibile puo’ comprendere le spese sostenute inutilmente, il pregiudizio derivante dal ritardo nell’avvio dell’intervento, la perdita di occasioni economiche connesse alla mancata realizzazione dell’opera, valutate secondo i principi della perdita di chance ove ne ricorrano i presupposti. La domanda risarcitoria puo’ essere proposta contestualmente al ricorso di annullamento o, nei limiti previsti dalla legge, in via autonoma. Il riconoscimento del risarcimento presuppone la prova dell’illegittimita’ dell’atto, dell’elemento soggettivo, del danno e del nesso di causalita’: si tratta di una valutazione complessa, che richiede un’attenta ricostruzione della vicenda.

Va comunque ribadito un principio deontologico e di realismo processuale: l’esito del giudizio dipende dalle circostanze del caso concreto e non puo’ mai essere garantito in anticipo.

Domande frequenti (FAQ)

Posso iniziare i lavori dopo il diniego, contando di vincere il ricorso?

No. Finche’ il diniego non viene annullato e non si ottiene il titolo, l’intervento e’ privo di copertura abilitativa e dare avvio ai lavori espone alle sanzioni edilizie, compreso l’ordine di demolizione. La via corretta e’ impugnare il diniego e, se ne ricorrono i presupposti, chiedere la tutela cautelare; ma anche l’accoglimento della cautela, di norma, non equivale al rilascio del permesso. Prima di agire e’ opportuno valutare la situazione con un avvocato.

Che differenza c’e’ tra impugnare un diniego e agire contro il silenzio?

Sono due rimedi distinti, da scegliere in base a cosa ha fatto l’amministrazione. Se il Comune ha adottato un provvedimento espresso di diniego, si impugna quell’atto con ricorso di annullamento entro 60 giorni. Se invece il Comune non ha adottato alcun provvedimento ed e’ rimasto inerte, si agisce contro il silenzio-inadempimento ai sensi dell’art. 117 c.p.a., chiedendo al giudice di ordinare all’amministrazione di provvedere. Scegliere lo strumento sbagliato puo’ pregiudicare la tutela.

Il silenzio-assenso vale anche per gli immobili vincolati?

No. L’art. 20 del DPR 380/2001 esclude la formazione del silenzio-assenso quando l’immobile e’ sottoposto a vincoli ambientali, paesaggistici, idrogeologici o culturali. In questi casi il Comune deve pronunciarsi con un provvedimento espresso, eventualmente dopo aver acquisito gli atti di assenso delle autorita’ preposte alla tutela del vincolo. Confidare in un silenzio-assenso che non si e’ in realta’ formato e’ un errore che puo’ avere conseguenze gravi.

Cosa cambia con il decreto Salva Casa per chi ha un abuso edilizio?

Il decreto Salva Casa (d.l. 69/2024, convertito dalla legge 105/2024) ha ampliato le possibilita’ di regolarizzazione, in particolare introducendo l’art. 36-bis del DPR 380/2001, che per le parziali difformita’ e le variazioni essenziali prevede un accertamento di conformita’ con doppia conformita’ attenuata rispetto a quella piena dell’art. 36. Non si tratta pero’ di una sanatoria generalizzata: ogni intervento va valutato nel concreto per stabilire se e con quale procedura sia sanabile, anche perche’ la disciplina e’ recente e di applicazione tecnicamente delicata.

Quanto tempo ho per impugnare il diniego di sanatoria?

Anche per il diniego dell’accertamento di conformita’ il termine e’ di 60 giorni dalla notifica o dalla piena conoscenza del provvedimento, da proporre con ricorso al TAR. Se invece il Comune non risponde alla domanda di sanatoria, l’inerzia vale come silenzio-rifiuto e si puo’ reagire con il ricorso avverso il silenzio, secondo le regole sopra descritte.

Letture consigliate

• Ricorso al TAR: Guida Pratica — la guida dello Studio sulla procedura di ricorso al giudice amministrativo, con i presupposti, i termini e i passaggi operativi.
• Ordinanza di demolizione: come difendersi — il rimedio davanti all’abuso edilizio contestato dal Comune, con i vizi dell’ordinanza e i termini per l’impugnazione.

Ultimo aggiornamento: giugno 2026.

Avvertenza: questo articolo ha finalita’ informativa e non costituisce parere legale. Ogni caso presenta caratteristiche proprie che richiedono una valutazione specifica. Per un esame della propria situazione e’ possibile richiedere un appuntamento con lo Studio.