Ricorso contro la cartella esattoriale: contro chi va proposto e davanti a quale giudice

In sintesi. Chi decide di impugnare una cartella di pagamento deve fare due scelte prima ancora di scrivere i motivi: contro chi proporre il ricorso e davanti a quale giudice. La prima dipende da che cosa si contesta. Le contestazioni sul debito (se e quanto è dovuto, i vizi dell’avviso di accertamento che lo ha preceduto, la decadenza dell’ente) riguardano l’ente che ha formato il ruolo; i vizi propri della cartella e della sua notifica riguardano l’agente della riscossione, che ha emesso e notificato l’atto (art. 10 d.lgs. 546/1992). L’agente citato per questioni che non attengono solo agli atti esecutivi deve chiamare in causa l’ente creditore, altrimenti risponde delle conseguenze della lite (art. 39 d.lgs. 112/1999); ma per il contribuente, quando i motivi sono misti, la strada più prudente è notificare il ricorso a entrambi. La seconda scelta dipende dalla natura del credito: tributi alla Corte di giustizia tributaria entro sessanta giorni (artt. 2 e 21 d.lgs. 546/1992); contributi previdenziali al giudice del lavoro entro quaranta giorni (art. 24 d.lgs. 46/1999); multe stradali e altre sanzioni non tributarie al giudice ordinario; atti esecutivi divisi fra giudice tributario e giudice dell’esecuzione secondo il motivo. Questa guida spiega i criteri, con esempi, e i passaggi successivi: notifica, costituzione in giudizio entro trenta giorni, difesa tecnica. Non promette esiti: sbagliare parte, giudice o termine può costare il ricorso, ed è il motivo per cui la scelta va fatta sugli atti del singolo caso.

Mi è arrivata una cartella: contro chi si propone il ricorso?

Risposta diretta. Contro il soggetto che ha prodotto il vizio che si contesta. Se si contesta il debito, la controparte è l’ente che ha formato il ruolo (Agenzia delle Entrate, Comune, altro ente); se si contestano la formazione della cartella o la sua notifica, anche tardiva, l’agente della riscossione. Le parti del processo tributario sono gli enti impositori e gli agenti della riscossione «che hanno emesso l’atto impugnato» (art. 10 d.lgs. 546/1992).

La cartella è un atto a due mani. Il ruolo che vi è riportato è formato e reso esecutivo dall’ente creditore; la cartella è predisposta e notificata dall’agente della riscossione, che per i ruoli erariali è l’Agenzia delle Entrate-Riscossione. Come si è visto nella guida su che cos’è il ruolo esattoriale e quando si impugna, l’ente decide se e quanto è dovuto, l’agente riscuote. La legittimazione passiva segue la stessa linea: risponde in giudizio chi ha fatto la cosa che si contesta.

Il merito della pretesa: l’ente che ha formato il ruolo

Tutto ciò che riguarda il debito in sé è materia dell’ente creditore: l’esistenza del presupposto d’imposta, il calcolo, le sanzioni, gli errori della liquidazione della dichiarazione, i vizi dell’avviso di accertamento non notificato che si impugna insieme alla cartella, la decadenza dell’ente dal potere di accertare o di iscrivere a ruolo. L’agente non sa e non decide nulla di tutto questo: riceve un ruolo e lo riscuote.

La Cassazione lo ha detto in modo netto in un caso in cui l’Agenzia delle Entrate sosteneva di non dover stare in giudizio perché, a suo dire, la lite riguardava vizi della cartella opponibili solo all’agente. La Corte ha respinto il ricorso dell’Agenzia, spiegando che l’art. 10 del d.lgs. 546/1992, letto insieme all’art. 39 del d.lgs. 112/1999, non esclude la legittimazione passiva dell’ente impositore, ma giustifica in alcuni casi quella dell’agente, che è un incaricato di ricevere il pagamento; e ha richiamato il principio per cui, se la cartella è impugnata per motivi che non attengono ai suoi vizi, il ricorso va notificato all’ente, titolare del credito contestato (Cass., sez. V, ord. 9 giugno 2025, n. 15294).

I vizi della cartella e della notifica: l’agente della riscossione

Sono dell’agente i vizi che nascono nella sua sfera: la cartella priva degli elementi richiesti, la mancata indicazione del responsabile del procedimento di emissione e notificazione, la notifica inesistente o nulla, l’errore nella persona del destinatario, la notifica fatta dopo il termine di decadenza quando il ruolo era stato consegnato per tempo. Su questi profili la controparte naturale è l’agente, che ha emesso e notificato l’atto; la presenza dell’ente nel giudizio non è un errore, come mostra la pronuncia appena ricordata, ma non sostituisce quella dell’agente.

Prescrizione e decadenza: perché spesso servono entrambi

Ci sono temi che stanno a cavallo. La decadenza dell’art. 25 d.P.R. 602/1973 riguarda la notifica della cartella, ma dipende anche dai tempi con cui l’ente ha formato e consegnato il ruolo. La prescrizione maturata dopo la notifica della cartella riguarda la fase della riscossione, gestita dall’agente, ma colpisce un credito di cui l’ente resta titolare. In questi casi, e ogni volta che il ricorso contiene insieme motivi di merito e motivi sulla cartella, la scelta più prudente è notificare il ricorso sia all’ente sia all’agente: la sentenza farà stato nei confronti di entrambi e nessuno dei due potrà dire di essere rimasto estraneo al giudizio.

Un esempio rende l’idea. Un artigiano riceve una cartella che contiene la TARI di tre anni prima, iscritta a ruolo dal Comune. Sostiene che il tributo non è dovuto perché l’immobile era inutilizzabile, e che la cartella gli è stata notificata a un indirizzo dove non abitava più. Il primo motivo riguarda il Comune; il secondo l’agente. Un ricorso notificato al solo agente lascerebbe fuori il titolare del credito sul punto decisivo; uno notificato al solo Comune lascerebbe senza contraddittore la questione della notifica.

Se il ricorso sul merito è notificato solo all’agente, che cosa succede? L’art. 39 del d.lgs. 112/1999

Risposta diretta. L’art. 39 del d.lgs. 112/1999 stabilisce che l’agente, «nelle liti promosse contro di lui che non riguardano esclusivamente la regolarità o la validità degli atti esecutivi, deve chiamare in causa l’ente creditore interessato; in mancanza, risponde delle conseguenze della lite». È una regola che distribuisce le responsabilità fra agente ed ente; non è un motivo per lasciare fuori l’ente quando si discute il merito.

La norma nasce per un’esigenza pratica: il contribuente spesso non sa chi abbia formato il ruolo, o ritiene più semplice rivolgersi a chi gli ha notificato la cartella. Il legislatore ha allora posto sull’agente l’onere di coinvolgere l’ente quando la lite tocca il merito, e lo ha reso responsabile se non lo fa. La giurisprudenza di legittimità esclude da tempo che fra ente e agente vi sia un litisconsorzio necessario: il ricorso non è inammissibile solo perché notificato a uno dei due, e l’art. 14 del d.lgs. 546/1992, che impone la partecipazione di tutti quando l’oggetto del ricorso riguarda inscindibilmente più soggetti, non viene di regola applicato al rapporto fra ente e agente.

Perché conviene comunque citare l’ente

Il fatto che il ricorso notificato al solo agente non sia inammissibile non significa che sia la scelta migliore. Se l’agente non chiama in causa l’ente, la sua responsabilità «per le conseguenze della lite» riguarda i rapporti fra loro; per il contribuente resta il problema di discutere il merito senza il soggetto che conosce gli atti, ha i documenti dell’accertamento ed è titolare del credito. Notificare il ricorso anche all’ente, quando si contesta la pretesa, evita discussioni sulla legittimazione, porta nel processo chi può rispondere nel merito e rende la sentenza opponibile al titolare del credito. Il costo è una notifica in più; il beneficio è un processo con tutte le parti giuste.

Quando basta l’agente

Se il ricorso contesta soltanto vizi della cartella o della sua notifica, la controparte naturale è l’agente. L’art. 39 lo dice in negativo: l’obbligo di chiamare l’ente non scatta per le liti che riguardano esclusivamente la regolarità o la validità degli atti esecutivi. Anche qui, però, serve attenzione: se la notifica viziata ha impedito di contestare l’atto presupposto e il ricorso lo impugna insieme alla cartella, il merito entra nel processo e l’ente torna a essere la controparte da coinvolgere.

Davanti a quale giudice si impugna la cartella?

Risposta diretta. Dipende dalla natura del credito iscritto a ruolo, non dal fatto che a riscuotere sia l’agente della riscossione. Tributi: Corte di giustizia tributaria. Contributi previdenziali: giudice del lavoro. Sanzioni amministrative non tributarie, come le multe stradali: giudice ordinario. Atti dell’esecuzione: giudice tributario o giudice dell’esecuzione a seconda di che cosa si contesta.

Una stessa cartella può contenere partite di natura diversa: IRPEF da liquidazione della dichiarazione, una sanzione per violazione del codice della strada, contributi previdenziali di una gestione autonoma. Per ciascuna partita giudice e termine vanno individuati separatamente, e può accadere che dalla stessa cartella nascano due o tre giudizi davanti a giudici diversi.

I tributi: la Corte di giustizia tributaria

Appartengono alla giurisdizione tributaria tutte le controversie sui tributi di ogni genere e specie comunque denominati, compresi quelli regionali, provinciali e comunali, con le relative sanzioni, gli interessi e ogni altro accessorio (art. 2, comma 1, d.lgs. 546/1992). Il ricorso si propone entro sessanta giorni dalla notificazione della cartella, a pena di inammissibilità (art. 21). La corte territorialmente competente è quella di primo grado nella cui circoscrizione ha sede l’ente impositore o l’agente della riscossione nei cui confronti è proposto il ricorso (art. 4).

I contributi previdenziali: il giudice del lavoro

Per i contributi e i premi dovuti agli enti previdenziali iscritti a ruolo, l’opposizione nel merito si propone al giudice del lavoro entro quaranta giorni dalla notifica della cartella; il ricorso va notificato all’ente impositore presso la sede territoriale nella cui circoscrizione risiede il debitore (art. 24, comma 5, d.lgs. 46/1999, nel testo modificato dalla L. 203/2024), e il giudizio segue il rito delle controversie previdenziali (comma 6). Le Sezioni Unite lo hanno ribadito decidendo un conflitto negativo di giurisdizione nato da cartelle per contributi della gestione agricola: i contributi, pur obbligatori, non hanno natura tributaria e restano fuori dall’art. 2 del d.lgs. 546/1992, anche quando sono richiesti con cartella; la Corte ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario e rimesso le parti davanti al tribunale in funzione di giudice del lavoro (Cass., sez. un., ord. 2 aprile 2025, n. 8720). Per i contributi le opposizioni all’esecuzione e agli atti esecutivi si propongono nelle forme ordinarie (art. 29, comma 2, d.lgs. 46/1999): i vizi formali della cartella seguono quindi i termini dell’opposizione agli atti esecutivi. Per la riscossione dell’INPS avviata dal 2011 l’atto tipico è l’avviso di addebito, con regole analoghe illustrate nella guida sull’avviso di addebito INPS e sui termini dell’opposizione.

Multe stradali e altre sanzioni non tributarie: il giudice ordinario

Le sanzioni amministrative che non hanno natura tributaria, come quelle per violazioni del codice della strada, non rientrano nella giurisdizione tributaria. Anche per queste entrate non si applicano i limiti dell’art. 57, comma 1, d.P.R. 602/1973, e le opposizioni all’esecuzione e agli atti esecutivi si propongono nelle forme ordinarie (art. 29, comma 2, d.lgs. 46/1999). Il rimedio corretto dipende però dal motivo, ed è il punto in cui serve più prudenza.

Se il verbale non è mai stato notificato, o è stato notificato in modo nullo, e la cartella è il primo atto con cui l’interessato viene a conoscenza della sanzione, la Cassazione segue un indirizzo consolidato: l’opposizione si propone davanti al giudice di pace con le forme previste per l’opposizione al verbale (art. 7 d.lgs. 150/2011), entro trenta giorni dalla notifica della cartella, perché serve a recuperare la difesa che la mancata notifica del verbale ha impedito. I vizi formali della cartella si fanno valere con l’opposizione agli atti esecutivi (art. 617 c.p.c.), nel termine di venti giorni; i fatti successivi che fanno venir meno il diritto di procedere, come un pagamento o una prescrizione maturata dopo la notifica del verbale, con l’opposizione all’esecuzione (art. 615 c.p.c.). Se invece il verbale era stato notificato e non opposto, la sanzione non si rimette in discussione con la cartella. Per le altre sanzioni amministrative irrogate con ordinanza-ingiunzione il rito e il giudice (di regola il giudice di pace, in alcune materie il tribunale) sono quelli dell’art. 6 del d.lgs. 150/2011.

Gli atti dell’esecuzione: dove passa il confine

Restano escluse dalla giurisdizione tributaria le controversie sugli atti dell’esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella e, ove previsto, dell’intimazione dell’art. 50 d.P.R. 602/1973 (art. 2, comma 1, d.lgs. 546/1992). Le Sezioni Unite hanno ribadito come si traccia il confine: al giudice tributario spetta la cognizione sui fatti che incidono sulla pretesa tributaria verificatisi fino alla notificazione della cartella o dell’intimazione, se validamente avvenute, oppure fino all’atto esecutivo, se la notifica degli atti precedenti è omessa, inesistente o nulla; al giudice ordinario spetta la cognizione sulla legittimità formale dell’atto esecutivo come tale. Nel caso deciso, un pignoramento presso terzi contestato per mancata notifica delle cartelle e per prescrizione, la Corte ha dichiarato la giurisdizione della Corte di giustizia tributaria, richiamando anche i propri precedenti sulla prescrizione maturata dopo la notifica della cartella (Cass., sez. un., ord. 29 gennaio 2025, n. 2098).

Davanti al giudice dell’esecuzione, nell’esecuzione esattoriale per tributi, l’art. 57 d.P.R. 602/1973 non ammette le opposizioni all’esecuzione, salvo quelle sulla pignorabilità dei beni, né le opposizioni agli atti esecutivi relative alla regolarità formale e alla notificazione del titolo. La Corte costituzionale ha dichiarato illegittima la prima limitazione nella parte in cui non ammette l’opposizione all’esecuzione nelle controversie sugli atti dell’esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella o dell’intimazione (Corte cost., 31 maggio 2018, n. 114). Come si costruisce in concreto quell’opposizione è spiegato nella guida sull’opposizione all’esecuzione esattoriale.

Come si notifica il ricorso tributario e come ci si costituisce?

Risposta diretta. Il ricorso si propone notificandolo alle controparti (art. 20 d.lgs. 546/1992), di regola via PEC; entro trenta giorni dalla proposizione il ricorrente deve costituirsi in giudizio, a pena di inammissibilità, depositando il ricorso notificato, la nota di iscrizione a ruolo e il proprio fascicolo (art. 22), con modalità telematiche (art. 16-bis, comma 3).

La sequenza è rigida e ogni passaggio ha un termine perentorio. Prima si notifica: se le controparti sono due, ente e agente, il ricorso va notificato a entrambe, e i sessanta giorni dalla notifica della cartella valgono per ciascuna notifica. Poi si deposita: i trenta giorni per la costituzione decorrono dalla proposizione del ricorso, e un deposito tardivo rende il ricorso inammissibile, con un vizio rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del giudizio (art. 22, comma 2). Insieme al ricorso si depositano la prova delle notifiche, l’atto impugnato e i documenti su cui si fondano i motivi.

Il reclamo e la mediazione non ci sono più

Fino al 2023, per le controversie di valore non superiore a cinquantamila euro, il ricorso produceva anche gli effetti di un reclamo, e il deposito doveva attendere novanta giorni. L’art. 17-bis del d.lgs. 546/1992 è stato abrogato dall’art. 2, comma 3, del d.lgs. 220/2023, a decorrere dall’entrata in vigore del decreto, cioè dal 4 gennaio 2024: per i ricorsi notificati da quella data la fase di reclamo non c’è più e i trenta giorni per la costituzione decorrono direttamente dalla notifica del ricorso. È un errore che si vede ancora, per abitudine: attendere i novanta giorni prima di depositare espone all’inammissibilità. Le altre novità della riforma sono raccolte nella guida sulla riforma del processo tributario.

La difesa tecnica e la soglia dei tremila euro

Davanti alla Corte di giustizia tributaria le parti private devono essere assistite da un difensore abilitato (art. 12, comma 1, d.lgs. 546/1992). Fanno eccezione le controversie di valore fino a tremila euro, nelle quali si può stare in giudizio personalmente; il valore è l’importo del tributo al netto di interessi e sanzioni, oppure, se si contestano solo sanzioni, la somma di queste (comma 2). Sono abilitati, se iscritti nei rispettivi albi, avvocati, commercialisti e consulenti del lavoro, oltre alle altre categorie elencate dal comma 3. Chi sta in giudizio da solo può usare anch’egli le modalità telematiche, indicando una PEC nel ricorso (art. 16-bis, comma 3-bis). La soglia riguarda la possibilità di difendersi da soli, non la complessità della causa: anche una cartella di modesto importo può sollevare questioni di parti, di giudice e di termini che conviene valutare con attenzione.

La sospensione della cartella

Il ricorso non sospende da solo la riscossione. Chi teme un danno grave e irreparabile può chiedere alla Corte di giustizia tributaria la sospensione dell’atto impugnato, con istanza motivata nel ricorso o con atto separato (art. 47 d.lgs. 546/1992). Presupposti, tempi e rapporto con la riscossione frazionata sono spiegati nella guida sul ricorso tributario, la sospensione e la riscossione frazionata; gli strumenti che si attivano davanti all’ente creditore, invece, sono descritti nella guida sulla sospensione della riscossione chiesta all’ente creditore.

Una cartella, tre giudici: un esempio completo

Una pensionata che in passato ha avuto una piccola attività riceve una cartella con tre partite: IRPEF di un anno recente, risultante dalla liquidazione automatizzata della dichiarazione; una sanzione per eccesso di velocità di qualche anno prima, di cui non ricorda di aver mai ricevuto il verbale; contributi previdenziali della gestione commercianti relativi agli ultimi anni di attività.

Per l’IRPEF, se ritiene di aver già pagato o di avere diritto a una detrazione negata, il ricorso va alla Corte di giustizia tributaria entro sessanta giorni, notificato all’ufficio dell’Agenzia delle Entrate che ha formato il ruolo e, se si contesta anche la notifica, all’agente della riscossione. Per la multa mai notificata, l’opposizione va al giudice di pace entro trenta giorni dalla notifica della cartella, nei confronti del prefetto o dell’ente locale, secondo l’organo che ha accertato la violazione (art. 7, comma 5, d.lgs. 150/2011). Per i contributi, se ne contesta l’esistenza o la prescrizione maturata prima della cartella, l’opposizione nel merito va al giudice del lavoro entro quaranta giorni, notificata all’ente previdenziale. Tre termini diversi che partono dallo stesso giorno, tre giudici, controparti diverse: è l’esempio che spiega perché la cartella va letta partita per partita, prima di decidere che cosa fare.

Gli errori che costano di più

Il primo è sbagliare controparte: citare soltanto l’agente della riscossione per contestare il merito della pretesa, o soltanto l’ente quando il motivo principale è la notifica della cartella. Non sempre l’errore è fatale, ma apre discussioni sulla legittimazione che allungano il processo e, nei casi peggiori, portano a una sentenza che non risolve il problema con il soggetto giusto.

Il secondo è sbagliare giudice. Portare i contributi alla Corte di giustizia tributaria, o una multa stradale al giudice tributario, significa ottenere una pronuncia sulla giurisdizione dopo mesi, e intanto i termini corrono. Il terzo è sbagliare termine: sessanta giorni per i tributi, quaranta per il merito dei contributi, trenta per l’opposizione alla multa mai notificata, venti per l’opposizione agli atti esecutivi. Applicare a tutto il termine più lungo è la ragione più comune per cui un ricorso fondato non viene esaminato.

Poi ci sono gli errori di procedura: dimenticare la costituzione entro trenta giorni, attendere i novanta giorni del reclamo ormai abrogato, presentarsi da soli in una lite che supera i tremila euro. E l’errore di strategia: contestare con il pignoramento ciò che andava contestato con la cartella, quando la cartella era stata validamente notificata e non impugnata. Sono tutti errori che si prevengono allo stesso modo: ricostruendo, prima di scrivere, che cosa contiene la cartella, da quale ente proviene ciascuna partita, quando e come è stata notificata.

Domande frequenti

Il ricorso contro la cartella va notificato all’Agenzia delle Entrate o all’Agenzia delle Entrate-Riscossione?

Dipende da che cosa si contesta. Se si contesta il debito (se e quanto è dovuto, i vizi dell’avviso presupposto, la decadenza dell’ente), la controparte è l’ente che ha formato il ruolo; se si contestano i vizi propri della cartella o della sua notifica, l’agente della riscossione. Quando i motivi sono di entrambi i tipi, la scelta più prudente è notificare il ricorso a tutti e due.

Che cosa succede se il ricorso sul merito viene notificato solo all’agente della riscossione?

L’art. 39 del d.lgs. 112/1999 stabilisce che l’agente, nelle liti promosse contro di lui che non riguardano esclusivamente la regolarità o la validità degli atti esecutivi, deve chiamare in causa l’ente creditore; in mancanza, risponde delle conseguenze della lite. È una regola che tutela l’ente e distribuisce le responsabilità, ma non rende consigliabile per il contribuente lasciare fuori l’ente quando discute il merito della pretesa.

Quale giudice è competente per il ricorso contro una cartella?

Dipende dal credito. Per i tributi (imposte erariali e locali, con sanzioni e interessi) è competente la Corte di giustizia tributaria (art. 2 d.lgs. 546/1992), entro sessanta giorni. Per i contributi previdenziali l’opposizione nel merito va al giudice del lavoro entro quaranta giorni (art. 24 d.lgs. 46/1999). Per le multe stradali e le altre sanzioni amministrative non tributarie è competente il giudice ordinario, con regole che dipendono dal motivo dell’opposizione.

La cartella per una multa stradale mai notificata come si contesta?

Secondo un indirizzo consolidato della Cassazione, se la cartella è il primo atto con cui si viene a conoscenza della sanzione perché il verbale non è stato notificato o è stato notificato in modo nullo, l’opposizione si propone davanti al giudice di pace con le forme dell’art. 7 del d.lgs. 150/2011, entro trenta giorni dalla notifica della cartella. I vizi formali della cartella si fanno valere invece con l’opposizione agli atti esecutivi.

Entro quanto tempo ci si deve costituire dopo aver notificato il ricorso tributario?

Entro trenta giorni dalla proposizione del ricorso, a pena di inammissibilità (art. 22 d.lgs. 546/1992), con deposito telematico del ricorso notificato, della nota di iscrizione a ruolo e dei documenti (art. 16-bis). Per i ricorsi notificati dal 4 gennaio 2024 non c’è più la fase di reclamo e mediazione, abrogata dal d.lgs. 220/2023.

Per il ricorso contro la cartella serve un avvocato?

Davanti alla Corte di giustizia tributaria la difesa tecnica è obbligatoria, salvo che per le controversie di valore fino a tremila euro (art. 12 d.lgs. 546/1992); il valore è l’importo del tributo al netto di interessi e sanzioni, o la somma delle sanzioni se si contestano solo queste. Sono abilitati, fra gli altri, avvocati, commercialisti e consulenti del lavoro iscritti nei rispettivi albi.

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Ultimo aggiornamento: ottobre 2026.

Il presente contributo ha finalità esclusivamente informativa e divulgativa: non costituisce parere legale e non sostituisce l’esame del caso concreto, che richiede la lettura della cartella partita per partita, degli atti che la precedono e delle date di notifica. Per una valutazione della propria posizione è possibile richiedere un appuntamento.

Questo articolo è stato redatto con l’ausilio di un sistema di intelligenza artificiale. Segnalazioni: info@studiolegalemondello.it